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Contrôle de légalité

Le contrôle de légalité des actes des collectivités locales est confié, par l'article 72 de la Constitution, au représentant de l'Etat. Pour être opposable aux tiers, un acte administratif (délibérations, arrêtés, conventions, contrats, etc) doit être transmis en Préfecture, Sous-Préfectures ou Secrétariat Général pour les Affaires Régionales afin que soit vérifiée sa conformité au droit. S'il y a doute sur la légalité de cet acte, un dialogue s'instaure entre le Préfet et la collectivité qui peut se traduire par des demandes de pièces complémentaires, des lettres d'observations et, éventuellement, par un déféré devant le juge administratif. Ces procédures s'inscrivent dans des délais précis fixés par la loi.

Le régime juridique du contrôle des actes des collectivités territoriales et des établissements publics locaux, fixé par les lois de décentralisation, a été complété par la suite pour tenir compte des mesures qui sont intervenues dans divers domaines (urbanisme, marchés publics et délégations de services publics par exemple).

Les actes administratifs sont soumis au contrôle de légalité qui donne lieu, le cas échéant, à l'intervention du juge administratif. Les actes budgétaires sont également soumis au contrôle de légalité qui aboutit si nécessaire à l'annulation totale ou partielle de l'acte en cause et au contrôle budgétaire que le représentant de l'État exerce en liaison avec la chambre régionale des comptes.

Le contrôle porte uniquement sur la légalité des actes c'est-à-dire sur le respect de l'ensemble des dispositions qui leur sont applicables. La loi a opéré une distinction entre les actes, laquelle se traduit ainsi qu'il suit :

Actes soumis à obligation de transmission (article L. 2131-2 du CGCT)

• Délibérations du conseil municipal ou décisions prises par délégation du conseil municipal ;
• Décisions réglementaires et individuelles prises par le maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police ;
• Actes à caractère réglementaire pris par les autorités communales dans tous les domaines relevant de leur compétence en application de la loi ;
• Conventions relatives aux marchés et aux emprunts ainsi que les conventions de concession et d'affermages de services publics locaux ;
• Décisions individuelles prises en matière de gestion de personnel (nomination, avancement d'échelon, avancement de grade, sanctions soumises à l'avis du conseil de discipline, licenciement) ;
• Permis de construire et autres utilisations du sol, certificat d'urbanisme et certificat de conformité délivrés par le maire ou le président de l'EPCI lorsqu'il a reçu compétence dans les conditions prévues par l'article L. 421-2-1 du Code de l'urbanisme ;
• Ordres de réquisition du comptable pris par le maire ;
• Décisions relevant de l'exercice de prérogatives de puissance publique prises par les SEML pour le compte d'une commune ou d'un EPCI

Actes exclus de l'obligation de transmission

• Actes pris par le maire au nom de l'État (articles L. 2122-27)
• Actes pris par les autorités communales au nom de l'État (article L. 2131-4 du CGCT). Exemples :
  • actes relatifs à des mesures de sûreté générale ;
  • actes concernant des fonctions spéciales attribuées par la loi ; actes d'état civil ;
• Actes relevant du droit privé (articles L. 2131.4 du CGCT) [gestion du domaine privé communal par exemple].

Caractère exécutoire des actes

Lorsque l'acte est soumis à l'obligation de transmission, il acquiert un caractère exécutoire dès qu'il a été procédé à sa publication et qu'il a été reçu en préfecture ou sous-préfecture (article L. 2131-1 du CGCT).

Transmission des actes au représentant de l'État

La loi ne fixe pas de délai de transmission, sauf pour les conventions de délégations de services publics et les marchés publics qui doivent être transmis au représentant de l'État dans les quinze jours à compter de leur signature (articles L. 1411-9 et L. 2131-13 du CGCT). Aux termes de l'article L. 2131-1 du CGCT, la preuve de la réception des actes peut être apportée par tout moyen ; l'accusé de réception qui est immédiatement délivré peut être utilisé à cet effet mais n'est pas une condition du caractère exécutoire de l'acte.

Dans la pratique, les services de l'État apposent le cachet de la préfecture (ou de la sous-préfecture) ainsi que la mention : " Reçu à la préfecture (ou à la sous-préfecture) le… ". Tous les actes (délibérations, arrêtés, contrats, conventions, marchés…) doivent être accompagnés des pièces permettant d'apprécier leur légalité. S'agissant des marchés, la transmission doit comprendre les pièces énumérées à l'article R. 2131-1 du CGCT. Si l'envoi est incomplet, le représentant de l'État réclame les pièces manquantes auprès de l'autorité concernée.

Selon une décision du Conseil constitutionnel du 25 février 1982, la transmission des actes des collectivités locales doit permettre au représentant de l'État de disposer des éléments nécessaires à l'appréciation de la légalité des actes à la date où ceux-ci deviennent exécutoires. Dans le droit fil de cette décision, le Conseil d'État a reconnu au préfet la possibilité d'inviter l'autorité locale, dans un délai de deux mois à compter de la réception de l'acte transmis, à compléter la transmission par celle des documents nécessaires à l'appréciation de la légalité de l'acte en cause (CE 13 janvier 1988 Mutuelle générale des personnels des collectivités locales et de leurs établissements). En matière de marchés publics, la possibilité de réclamer des pièces supplémentaires à l'autorité municipale est expressément reconnue (article R. 2131-3 du CGCT).

Télétransmission des actes

Dans un souci de modernisation du contrôle de légalité et de promotion de l'administration électronique, le Ministère de l'Intérieur et de l'Aménagement du Territoire a mis en place le programme ACTES (Aide au Contrôle de légaliTE dématErialiSé) permettant aux collectivités de dématérialiser et télétransmettre leurs actes. Début 2009, 96 préfectures sont raccordées à cette application ministérielle.

Le cadre juridique du projet ACTES comprend plusieurs composantes :

• L'article 139 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales autorise la transmission des actes par la voie électronique.
• Le décret d'application n° 2005-324 du 7 avril 2005 précise la mise en place des dispositifs de télétransmission et leur homologation par référence à un cahier des charges. Le raccordement d'un dispositif est subordonné à la signature d'une convention entre l'opérateur et le Ministère de l'Intérieur. La collectivité peut choisir de mettre en place elle-même le dispositif de télétransmission ou le confier à un prestataire homologué.
• Le cahier des charges, approuvé par arrêté ministériel du 26 octobre 2005, définit une norme de référence pour l'homologation des dispositifs de télétransmission. Cette norme permet de sécuriser les flux de données, d'en assurer leur confidentialité et l'authentification de l'acte, de le protéger contre les éventuelles intrusions provenant des réseaux auxquels il est raccordé, en particulier l'Internet. Dans ce cadre, 18 dispositifs de télétransmission sont homologués.
• Une convention de mise en œuvre opérationnelle de la télétransmission, signée entre le Préfet et chaque collectivité souhaitant télétransmettre ses actes, présente les clauses organisationnelles de la télétransmission. Elle contient notamment la référence du dispositif homologué, le calendrier de mise en œuvre du raccordement, l'organisation mise en place pour accompagner la télétransmission (en particulier l'assistance aux utilisateurs), le périmètre, la nomenclature des actes pour la partie relevant de l'initiative locale, les paramètres nécessaires au raccordement.

La télétransmission permet pour les collectivités signataires :

• L'accélération des échanges avec la Préfecture, la réduction des coûts liés à l'envoi ou au dépôt de l'acte et à son impression en plusieurs exemplaires ;
• L'intégration du contrôle de légalité dans une chaîne de dématérialisation complète et ininterrompue (à terme, outre la production de l'acte, la dématérialisation de l'achat public, la dématérialisation de la chaîne comptable et financière).

Pour les services de l'Etat :

• L'allègement des tâches matérielles de manipulation, reproduction, expédition et conservation des actes ;
• La rationalisation des tâches de contrôle par l'automatisation de l'accusé de réception, le calcul des délais de recours et la mise en œuvre de dispositif d'alerte ;
• Le renforcement de la capacité d'expertise des actes et un meilleur service rendu aux collectivités en terme de sécurité juridique des actes et de conseils aux élus.

Il est délivré, pour chaque acte reçu, un accusé de réception électronique comportant un identifiant unique attribué à cet acte et sa date de réception par les services de 'Etat.
Début 2009, onze collectivités ont signé une convention avec le Préfet : la ville de Clermont Ferrand, le Conseil général du Puy de Dôme, Aubière, Ambert, Chappes, Montcel,le Conseil Régional, Pont du Château, Thiers, la communauté de communes des Cheires.

Attestation du caractère des actes

La caractère exécutoire des actes est certifié par le maire sous sa responsabilité (article L. 2131-1 du CGCT).

Les missions du représentant de l'État dans le contrôle de légalité

Le contrôle intervient a posteriori et ne porte que sur la légalité des actes. Il s'exerce au plan de la légalité interne (compétence de l'auteur de l'acte, respect de règles de forme…) et à celui de la légalité externe (respect des dispositions législatives et réglementaires en vigueur) ; toute appréciation en opportunité est exclue.

Saisine du juge administratif par le représentant de l'État

Depuis l'intervention de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 modifiée relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, seul le juge administratif est compétent pour prononcer l'annulation d'un acte. C'est au représentant de l'État qu'il appartient de saisir le juge administratif (article L. 2131-6 du CGCT). Une personne physique ou morale qui se croit lésée par un acte d'une autorité communale soumis ou non à obligation de transmission peut :

• d'une part, intervenir directement auprès du juge administratif pour demander l'annulation de cet acte (article L. 2131. 9 du CGCT) ;
• et, d'autre part, dans un délai de deux mois à compter de la date à laquelle l'acte est devenu exécutoire, demander au représentant de l'État de déférer l'acte en cause devant le juge administratif (article L. 2131.8 du CGCT).

Le délai de recours imparti au représentant de l'État est de deux mois. Il court à compter de la date de la réception de l'acte par le représentant de l'État lorsqu'il s'agit d'un acte soumis à obligation de transmission et à compter du jour où le représentant de l'État en a eu connaissance lorsque l'acte non soumis à l'obligation de transmission a été transmis au préfet conformément à l'article L. 2131-8 par une personne lésée. Depuis l'arrêt du Conseil d'État " Département de la Dordogne " du 4 novembre 1996, la jurisprudence a admis le doublement du délai de recours par le cumul d'une demande de pièces complémentaires et d'un recours gracieux auprès de l'autorité locale en cause et consacre, ainsi, l'importance du dialogue avant l'engagement du déféré.

Par ailleurs, dans le cadre du respect de l'État de droit, la jurisprudence a élargi le champ d'application du déféré préfectoral. Désormais, une procédure contentieuse peut être engagée contre :

• les actes non soumis à obligation de transmission (CE, 4 novembre 1994 département de la Sarthe) ;
• une décision implicite d'une collectivité locale sans acte préalable (CE, 28 février 1997 commune du PORT) ;
• des délibérations constituant de simples mesures préparatoires mais entachées de vices de forme (CE, 15 avril 1996 Syndicat CGT des hospitaliers de Bédarieux). Le représentant de l'État doit informer l'autorité locale de la saisine du juge administratif et lui communiquer toutes précisions utiles sur les illégalités invoquées dans l'acte attaqué (article L. 2131- 6 du CGCT).
  

La suspension (article L. 2131-6 du CGCT)

Le représentant de l'État peut assortir son recours d'une demande de suspension de l'acte.

Le juge des référés (président du tribunal administratif ou magistrat délégué par lui) fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué. Il est statué sur cette demande dans le délai d'un mois.

Le représentant de l'État peut également introduire dans le délai de dix jours suivant réception d'un acte relatif à des marchés publics, délégations de service public ou d'urbanisme, une demande de suspension. L'acte est alors suspendu et redevient exécutoire si le juge des référés n'a pas statué dans le délai d'un mois.Lorsque l'acte attaqué est de nature à compromettre l'exercice d'une liberté publique ou individuelle, la suspension est prononcée par le juge des référés dans les quarante-huit heures.

Le référé précontractuel (articles L. 551-1 et L. 551-2 du Code de justice administrative)

Enfin, en cas de manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence auxquelles est soumise la passation des marchés publics et des conventions de délégation de service public, le préfet peut demander au juge des référés d'ordonner à l'auteur du manquement de se conformer à ses obligations et suspendre la passation du contrat ou l'exécution de toute décision qui s'y rapporte. Il peut également annuler ces décisions et supprimer les clauses ou prescriptions destinées à figurer dans le contrat et qui méconnaissent lesdites obligations.

Depuis, la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives, la signature du contrat peut être différée pour une durée maximum de vingt jours.

Informations relatives aux délibérations fiscales à prendre par les collectivités territoriales en 2010 pour application différée
Lire la circulaire du 3 août 2010